文件编号：青政办〔2024〕45号

　　 发布日期：2024年12月14日

　　 发布单位：青海省人民政府办公厅

　　一、总体要求

　　为落实禁牧和草畜平衡制度，促进草原生态改善，推动草原高水平保护，实现草原资源合理永续利用，根据《中华人民共和国草原法》《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》等法律法规，结合我省实际，制定如下措施。

　　指导思想：以习近平生态文明思想为指引，深入贯彻落实总书记考察青海重要讲话和重要指示批示精神，坚持生态优先、绿色发展，正确处理草原保护与发展的关系。

　　目标：建立健全管理机制，提升监管能力，推动形成机制顺畅、权责清晰、运行高效、协同联动、保障有力的禁牧和草畜平衡工作格局，持续加强草原生态保护，促进草原休养生息，永葆草原生态和发展活力。

　　 二、严格保护管理

　　（一）精准划定禁牧和草畜平衡区

　　基础：以草原承包为基础，科学划定禁牧和草畜平衡区。

　　禁牧区：自然保护区核心区草原、严重退化（沙化）草原划为禁牧区。

　　草畜平衡区：禁牧区以外的草原划为草畜平衡区。

　　明确“四个明确”：四至边界明确、权属明确、生态现状明确、监管责任明确，并实行矢量化上图，数字化管理。

　　公布：划定结果由县级人民政府及时向社会公布。

　　（二）科学核定合理载畜量

　　省级核定：省级林草部门每5年核定、发布全省及各市州、县平均理论载畜量。

　　县级核定：县级林草部门会同农业农村、统计等部门，依据草原面积、草原生产力、放牧时间、补饲等指标核定年度理论载畜量，经市州级林草、农业农村部门审核同意，将核定的载畜量落实到户（生产经营单元），开展村级公示，作为落实草畜平衡的监管依据。

　　超载核减：各级人民政府采取有效措施，合理开展超载牲畜核减工作，并落实到户（生产经营单元）。

　　限制：县级核定的年度理论载畜量不超过省级核定理论载畜量的10%。

　　（三）规范禁牧和草畜平衡区管理

　　禁牧令：县级人民政府发布禁牧令，对禁牧区的草原实行禁止放牧利用保护措施。

　　刈割利用：禁牧区草原植被恢复较好、具备刈割利用条件的，由县级林草部门会同农业农村部门编制刈割利用方案，经市州级林草部门论证评估，报省级林草部门备案后组织实施。

　　草畜平衡区：根据核定的理论载畜量科学合理放牧利用，不得超载过牧，并积极推行休牧、轮牧等合理利用方式。

　　特殊区域：对自然保护区核心区草原，在严格落实草畜平衡制度的前提下，科学确定原住居民生活必需的放牧面积和区域，允许适度放牧。

　　市级规划：各市州人民政府要根据实际，科学谋划、有序实施草畜平衡区管理。

　　（四）明确实施期限和调整原则

　　实施期限：禁牧区和草畜平衡区管理的实施期限为5年。期满后，县级人民政府依据草原生态恢复成效评估成果进行调整。

　　调整条件：草原综合植被盖度、生产能力两项指标均达到本区域同类型草场平均水平的禁牧区，可以调整为草畜平衡区；生态功能和生产功能下降，不宜继续放牧利用的草畜平衡区草原应调整为禁牧区。

　　（五）加大草原保护修复力度

　　修复治理：林草部门加大草原修复治理力度，加快退化草原植被恢复。

　　重度退化：对黑土滩和沙化等重度退化草原，采取鼠害防控、人工种草、禁牧封育等措施恢复草原植被，促进草原生态正向演替。

　　中度退化：对中度退化草原，采取休牧轮牧、免耕补播、飞播种草等措施，促进草原植被恢复。

　　轻度退化：对轻度退化草原，采取划破草皮、松土施肥等措施，稳定和提升草原综合服务功能。

　　后期管护：建立健全后期管护机制，确保生态修复成效持续发挥。

　　技术推广：在有条件的地区，推广高效节水灌溉等草地改良技术，提升草原改良效果和产出能力。

　　三、提升监管能力

　　加强基层执法能力建设

　　职责明确：各地区要进一步明确本区域综合执法部门的草原行政执法职责，开展行政执法人员培训，提高行政执法水平。

　　执法监督：加大对禁牧和草畜平衡制度落实情况的执法监督，定期开展禁牧区执法检查，依法查处草畜平衡区超载过牧等违法行为。

　　制止违规行为：及时发现制止违规放牧、偷牧等行为。

　　提升草原监测预警能力

　　技术手段：自然资源、林草部门运用现代化、信息化、智能化技术手段，加快禁牧和草畜平衡监管动态感知系统建设，建立基于草原生态变化和放牧利用管理为导向的监测预警体系。

　　实时掌握：实时掌握植被盖度、生物量、气象、放牧利用等情况，提高及时捕捉、及时发现、及时预警的能力。

　　监测评价：健全完善禁牧和草畜平衡监测评价技术和标准体系，加强草原调查监测评估，定期发布草原监测评估报告，支撑禁牧和草畜平衡管理。

　　提高网格化监管能力

　　林（草）长制：以林（草）长制为抓手，发挥五级林（草）长作用，加强工作调度和巡查，将禁牧和草畜平衡制度落实纳入林（草）长工作责任清单。

　　网格化管理：压紧压实生态护林员禁牧和草畜平衡的相关工作职责，建立网格化管理制度，做到责任明确、管护区域清晰、巡护监管全覆盖，实现数字化管理、网格化履责、法治化运行。

　　加强社会监督

　　举报渠道：各级林草部门采取设立举报电话、信箱等方式，畅通违反禁牧和草畜平衡制度的投诉举报渠道。

　　有奖举报：各地区可根据实际制定有奖投诉举报办法，完善投诉举报处理机制，及时核实处理违法违规行为，做到投诉举报有门、投诉举报有用、社会监督有效。

　　四、完善管理机制

　　健全法制体系

　　法制建设：建立健全科学规范、配套完善的法制体系，制定出台全省禁牧和草畜平衡管理办法，强化草畜平衡和禁牧执法监督，夯实草原保护利用的法治基础。

　　管理制度：省级林草部门加快制定草原休牧、轮牧及种植牧草、草种管理制度规范，补齐禁牧和草畜平衡管理制度短板。

　　村规民约：各地区要健全完善禁牧和草畜平衡政策机制，增强村规民约在落实禁牧和草畜平衡制度中的约束作用。

　　建立激励约束机制

　　补助奖励：财政、农业农村、林草部门结合草原生态补助奖励政策，建立健全牧民履行禁牧义务与补助资金挂钩、牧民落实草畜平衡责任与奖励资金挂钩、生态护林员履职与绩效补助挂钩激励约束机制，完善管理制度。

　　互联互促：调动牧户、生态护林员互联互促、相互监督的积极性，提升禁牧和草畜平衡制度落实质效。

　　完善区域统筹协调机制

　　协作机制：充分发挥省级林（草）长协作机制作用，重点推动自然保护区核心区、水源涵养区等生态功能区和共牧区的草原资源保护。

　　跨区域合作：相邻地区林（草）长办公室要加强工作对接，协调解决监管责任缺失、越界放牧、错时抢牧等问题，提升跨界禁牧和草畜平衡监管水平。

　　明确职责强化部门协作

　　部门职责：林草、农业农村、财政、统计等部门按照工作职责，加强沟通配合，共同做好禁牧和草畜平衡工作。

　　林草部门：负责禁牧和草畜平衡区划定工作，会同农业农村、统计等部门核算、发布各地理论载畜量，对禁牧和草畜平衡制度落实情况进行监督检查、业务指导。

　　财政部门：加强资金监管，提高资金使用效益。

　　农业农村部门：指导做好草原畜牧业生产、加快畜牧业转型升级。

　　统计部门：会同农业农村、林草等部门建立饲草料生产和牲畜存栏量等数据统计制度，做好数据统计工作。

　　 五、加强工作支撑

　　加强科技支撑

　　科技创新：科技、林草、农业农村部门加大科技创新力度，组建专业技术团队，强化草原保护修复的科技支撑。

　　技术研究：开展草原保护技术体系研究，推进生态系统重建、生态服务价值评估和智慧草原建设等方面取得突破。

　　草种基地：加快优良乡土草种基地建设，加强品种引种、选育、驯化研究。

　　人工草地：加强高产优质人工草地建植技术研究推广，提升人工草地生产能力。

　　产学研推用机制：构建产学研推用协调机制，提高草原生态保护科技成果转化率。

　　规范草原流转行为

　　监管：林草部门加强对草原流转行为的监管，规范县、乡、村三级草原流转程序。

　　经营主体：流转经营草原的经营主体和个人应严格遵守草畜平衡制度，合理利用草原，不得进行掠夺式经营。

　　支持饲草业发展

　　规划指导：林草部门会同农业农村部门指导州、县两级人民政府科学编制草原保护利用规划，加强草原种植牧草行为管理。

　　良种良法：积极推广良种良法，鼓励牧民利用牲畜圈窝种植多年生和一年生牧草，支持专业合作社结合退化草原修复建立多年生人工草地。

　　监督管理：林草部门要加强对人工草地的监督管理，防止草原退化沙化、水土严重流失或开垦为耕地。

　　六、强化组织实施

　　组织领导：各地区要切实把草畜平衡和禁牧工作摆在重要位置，加强组织领导，周密部署实施，压实各级政府主体责任。

　　指导支持：相关行业主管部门注重加强对乡镇、村级工作的指导，合力做好禁牧和草畜平衡落实工作。

　　评估机制：建立草原保护修复成效评估机制，科学评估政策实施成效。

　　经费保障：每年安排禁牧和草畜平衡工作经费并列入本级财政预算，保障工作有序推进。

　　投融资渠道：探索建立多元化投融资渠道，吸引社会资本参与草原保护修复。

　　宣传普及：深入开展草原法律法规政策宣传和科普活动，面向农牧民群众提供通俗易懂的禁牧和草畜平衡政策解读，不断增强全社会关心关爱草原和依法保护草原的意识，夯实加强草原生态保护的群众基础。

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